PROJETS D’INSTALLATION CLASSEES ET MISE EN PLACE D’UNE
« LICENCE SOCIETALE D’EXPLOITER »
« LICENCE SOCIETALE D’EXPLOITER »
SOMMAIRE
- La
licence sociétale d’exploiter : d’une démarche administrative à un
parcours collaboratif
1.1. Trois paramètres incontournables : temps, territoire, gouvernance
1.2. Création d’un « comité collaboratif » : outil de conception,
de concertation et de mémoire projet
- La
licence sociétale d’exploiter : d’une étude d’impacts à une étude
d’empreinte territoriale
2.1. Etude d’impact environnementale et sanitaire
2.2. Etude d’impact socio-économique
2.3. Etude de faisabilité sociétale
3.
Nouveaux critères d’évaluation d’un projet
- Les grands principes d’une licence
sociétale d’exploiter
4.1 Principe
de territorialité
4.2 Principe
de temporalité
4.3 Principe
de rigueur financière
4.4 Principe
de prudence scientifique
4.5 Principe
d’expertise partagée
4.6 Principe
de gouvernance
4.7 Principe
de mémoire et d’empathie collective
Préambule
Les procédures actuelles d’élaboration, de prise de décision, de mise en œuvre et de contrôle des projets ayant une portée sociétale ne répondent plus à la situation des
territoires et des populations qui y vivent ou en vivent. Le dualisme
fondamental caractérise ces procédures en mettant face à face les riverains
et les pouvoirs publics en mesure de prendre des arrêtés d’autorisation. Les positions se
radicalisent de part et d’autre jusqu’à conduire à un rapport de force
entre militants extrémistes, ayant des « Zones d’Activités à Défendre », et pouvoirs de police. Cette situation ne se limite pas qu’aux projets d’aménagement du territoire comme l’aéroport de
Notre-Dame-des-Landes ou le barrage de Sivens, mais tend à se généraliser à tout projet ayant un
impact environnemental jugé inacceptable par une
poignée de riverains, de
militants ou d’ONG.
France Nature Environnement a publié une carte de
France interactive recensant 104 projets jugés inacceptables. Parmi eux, des
golfs, des décharges, de grands projets industriels, mais également près d’une
trentaine de routes ou d’autoroutes, des liaisons ferroviaires ou des centres
commerciaux. Des projets jugés inutiles pour les uns, déclarés d’utilité
publique pour les autres, opposent systématiquement l’environnement à l’emploi
et l’attractivité du territoire. Tous ne font pas l’objet d’une « zone à
défendre », mais la pression monte localement jusqu’à s’enflammer au niveau
national, voire européen.
L’émergence de concepts de « démocratie participative
», « d’écologie citoyenne » et la possibilité, pour les élus locaux, d’avoir
recours à des référendums pour « débloquer ou mettre un terme à certaines
situations » montre l’inefficacité des procédures existantes et l’obsolescence
des réglementations liées aux démarches d’autorisation d’exploiter des
installations classées pour la protection de l’environnement. Dans les faits,
cette situation recouvre différentes réalités qui conduisent à des prises de
position complexes :
- l'écologie est la science des écosystèmes et, à ce titre, s'appuie sur
des lois et concepts généraux modulables au cas par cas. Dans les faits stabilité
et diversité se conjuguent différemment d’un écosystème à un autre, et
nécessitent une souplesse et une modularité difficilement compatibles avec
un système normatif rigide.
- dans une période d’instabilité économique, la priorité d’un projet se
mesure, pour beaucoup, à l’activité économique qu’il suscite. Dès lors, le
maintien du patrimoine écologique devient une contrainte « de
nantis » et l’arbitrage se résume souvent à un chantage économique
de la part de certains élus et
porteurs de projet.
- la qualité des dossiers soumis à enquête publique relève plus d’une formalité
administrative que d’une véritable démarche d’étude, de dialogue et de
prise de position territoriale. Elle dédouane l’administration, accorde
une grande légitimité aux bureaux d’études et fait porter la
responsabilité aux entreprises privés, souvent plus habituées au lobbying
qu’aux démarches de responsabilité sociétale.
- la conjonction des mouvances écologiques et d'une recherche de sens
d’une partie de la jeunesse a concrétisé un mouvement radical de
défense des territoires : le « Zadisme ». Ce mouvement,
qui s’obstine à s’opposer à toute forme de transformation territoriale, y
compris positive, tend à s’élargir et ramène toute action publique à une
confrontation entre force de l’ordre et manifestants, d’où le porteur de
projet public ou privé sortira toujours perdant.
- La Licence sociétale d’exploiter : d’une démarche administrative à un
parcours collaboratif
Aujourd’hui, un projet de territoire
ne peut plus se limiter à une simple formalité administrative intégrant une étude d’impact, de dangers et une enquête publique avec registres à remplir en mairies. Un projet
est le fruit d’un parcours collaboratif intégrant des paramètres technico-économiques, des critères de faisabilité et des réalités sociétales. Ce parcours implique
une nouvelle vision du territoire, passant d’un « réceptacle administratif » à un « territoire projet », véritable écosystème en interaction avec son
milieu.
Un parcours collaboratif
ressemble à « un parcours initiatique » qui doit intégrer des paramètres incontournables, définir ses propres critères de sélection et s’inscrire dans des principes de
fonctionnement intangibles.
1.1
Paramètres immuables
1) Le temps
Un projet d’infrastructure territorial dans le domaine de l’énergie, des
transports ou de la gestion de déchets met
en moyenne 10 ans à aboutir, entre les démarches d’autorisation administrative
et la pose de la première pierre. Les recours juridiques se systématisent et
deviennent un facteur discriminant pour certains maîtres d’ouvrage dans leur
choix de réponse à des appels d’offre publics. La gestion de la ressource temps
devient un facteur clé de réussite pour tout projet en interaction avec son
territoire.
2) Le territoire
Trois visions territoriales conditionnent la gestion de projet :
•
« le territoire réceptacle »
dans lequel le projet est géré dans une logique industrielle à sens unique, sans
considérer ses interactions ;
•
« le territoire institué » vu
comme un passage obligé pour des projets d’infrastructure ferroviaire ou
routière ;
•
« le territoire projet », une
approche innovante avec des frontières géographiques mouvantes et des
interactions entre acteurs, flux et territoires, qui impliquent la création de
valeur et l’apport d’une solution
globale.
3) La gouvernance
Le savoir n’est plus l’exclusivité du sachant et le pouvoir l’exclusivité
du sommet de la pyramide. Une nouvelle forme de « démocratie
horizontale », hétérogène et poreuse, fait surface dans le cadre d’un
projet et attire une vision extrémiste du territoire sous la forme de « zone
d’activité à défendre ». Dès lors, tout projet peut être soumis à des
jugements de valeurs arbitraires, eux-mêmes confortés par la possibilité de
moratoires locaux. L’enjeu de la gestion de projets réside donc moins dans le
savoir académique que dans la confrontation d’idées et la preuve de l’impartialité
d’une décision concertée au nom de l’intérêt collectif.
Ainsi par exemple, le
projet de loi sur la transition énergétique donne aux citoyens, aux
entreprises, aux territoires et à l’Etat le « pouvoir d’agir ensemble »
avec des outils de programmation, de recherche et de formation dédiés, tout
comme la mise en place d’un « comité d’experts pour la transition
énergétique » consulté dans le cadre de l’élaboration du budget et de la
stratégie « bas carbone ».
1.2
Création d’un « comité
collaboratif », un outil de conception, de concertation et de mémoire
collective
L’autonomie de pensée, d’action et de communication au XXIème siècle a
donné un nouveau statut et pouvoir à
l’individu en tant qu’acteur militant. Les structures traditionnelles
d’information et de prise de décision pour de grands projets sont devenues
obsolètes. Dès lors, il devient indispensable de créer une nouvelle gouvernance
territoriale sous la forme d’une « structure collaborative »
permettant d’intégrer un projet dans son Territoire et de veiller à l’intérêt
public. Cette structure devra prendre part à l’élaboration du projet en amont,
dès sa phase de discussion avec les autorités préfectorales (DREAL notamment). Potentiellement
nommé par le Tribunal Administratif et financé par le Maître d’ouvrage, le
« comité collaboratif » devra respecter des droits et devoirs
transcrits dans une charte de bonne conduite lors du démarrage du processus.
Droits du comité collaboratif
:
·
Avoir accès aux études de faisabilité et participer
au choix des bureaux d’études compétents
·
Participer aux discussions avec la DREAL
sur la recevabilité du dossier et les hypothèses à vérifier
·
Etre en mesure d’évaluer les meilleures pratiques
environnementales disponibles
·
Etre en mesure d’évaluer l’impact
socio-économique sur les activités existantes
·
Etre en mesure d’interroger l’opinion
publique locale sur l’intérêt et les critères de faisabilité du projet
Les devoirs du comité collaboratif :
·
Etre représentatif de la citoyenneté
territoriale
·
Respecter les clauses de confidentialité
définies avec le porteur de projet et les autorités publiques
·
Etre impliqué et moteur tout au long du
processus
·
Veiller au respect des décisions
entérinées conformément aux règles démocratiques établies
·
Veiller à la mémoire collective du projet
·
Veiller à la rigueur financière du projet
- La licence sociétale : d’une étude d’impacts à une étude
d’empreinte territoriale
Toute demande d’autorisation d’exploiter une installation à risque potentiel
pour l’environnement doit faire l’objet, depuis la loi de 1976 sur les installations classées, d’une étude d’impact environnementale et de
dangers. Ces études, initialement limitées aux impacts écologiques (eaux, air, bruit, déchets) ont été élargies, depuis
2000, aux risques sanitaires - et certains dossiers énergétiques doivent désormais également intégrer une étude d’impact socio-économique sur les activités existantes.
2.1
Etude d’impact environnementale
et sanitaire
Les études d’impact environnementales (EIE) étudient les impacts
écologiques d’un projet, de sa conception à sa réalisation jusqu’au démantèlement programmé des installations.
Elles devraient théoriquement évaluer les avantages et inconvénients d’une solution retenue et proposer des alternatives. Or, dans les faits, ces études sont réalisées sur demande d’un maître d’ouvrage, sur la base d’un projet prédéfini, sans intégrer obligatoirement ses
impacts indirects et cumulatifs au niveau d’un territoire.
Axes d’amélioration des EIE :
•
intégrer les études d’impacts dans une approche
territoriale globale en évitant leur morcellement en dossiers administratifs
•
disposer d’une expertise suffisante pour évaluer les impacts cumulatifs
sur les écosytèmes
•
distinguer, chiffrer
et planifier les mesures de prévention, réduction, compensation et accompagnement. Privilégier les mesures de prévention, réduction des impacts à court terme plutôt que des mesures compensatoires
dérisoires sur le long
terme
•
utiliser le cahier
des charges des EIE comme un outil de dialogue avec les parties prenantes en
amont des dossiers
•
veiller à l’accès aux informations brutes avant
modélisation
•
mettre en place des
observatoires de suivi et d’évaluation des mesures prévues
Dans le cadre d’installations classées pour la protection de l’environnement, toute étude d’impact environnementale doit désormais intégrer une étude d’évaluation du risque sanitaire
(ERS) pour les populations exposées. Cette évaluation se base souvent sur
des hypothèses probabilistes complexes, difficilement vérifiables par un tiers.
Axes d’amélioration des ERS :
•
faire preuve de prudence
scientifique en cas d’absence de données reconnues et intégrer des hypothèses majorantes
•
veiller à la cohérence entre le degré d’approfondissement de l’étude et les incidences prévisibles de la pollution. Cette
approche n’est pas définitive, se fait sur la durée et par paliers successifs
•
veiller à la pertinence de l’étude par rapport aux caractéristiques du site et de son
environnement
•
expliquer les choix
et la logique du raisonnement afin qu’ils soient compréhensibles par les parties prenantes intéressées.
2.2
Etude de dangers
L’étude de dangers doit
travailler sur des scénarios plausibles intégrant des hypothèses majorantes.
Elle doit faire preuve de réalisme et de pédagogie dans la clarté de ces
scénarios, qui peuvent également être des outils de dialogue avec des parties
prenantes intéressées.
2.3
Etude d’impact socio-économique
L’étude d’impact socio-économique d’un projet sur un territoire n’est pas
intégrée, à ce jour, à la procédure d’autorisation
pour les installations classées. Elle peut être imposée dans le cadre d’appels
d’offres publics, comme ce fut le cas pour les éoliennes en mer. Or, toute
activité nouvelle remet en cause les interactions entre activités existantes
sur un territoire donné. Aux traditionnelles études d’impacts et de dangers
devront donc s’ajouter des études d’impact socio-économiques sur les activités
et équipements existants pour évaluer la pertinence globale d’un projet sur un
territoire donné.
2.4
Etude de faisabilité sociétale
Le comité collaboratif devra veiller à
identifier les critères de faisabilité sociétale d’un projet et son intégration
dans l’environnement. Ces critères souvent considérés comme subjectifs
(esthétique, architecture, respect des us et coutumes locales par exemple)
devront être représentatifs localement et faire part des
discussions-négociations socio-économiques liées au projet. Ils devront être
codifiés et soumis à approbation auprès du maître d’œuvre et des autorités en
charge d’autoriser le projet.
L’étude de faisabilité sociétale fera
partie intégrante du dossier de demande d’autorisation d’exploiter au même
titre que l’étude d’impact et de danger et fera l’objet de critère d’évaluations
spécifiques.
3. Nouveaux
critères d’évaluation d’un projet
Les
bureaux d’études établissent les critères d’évaluation des offres en fonction de
cahiers des charges principalement technico-économiques. Leurs critères
d’appréciation d’une offre sont avant tout financiers (à hauteur de 70%) et
techniques (à hauteur de 30%). Les considérations d’ordre sociale (formation,
emploi) ou sociétale (architecture, foncier, intégration territoriale) sont
plus aléatoires.
Or devant
les changements de paradigmes sociétaux, tout projet territorial devrait
désormais intégrer des critères de faisabilité socio-économiques et sociétaux,
au même titre que l’évaluation de l’impact environnemental. Ainsi, à titre
d’exemple les critères d’évaluation pourraient être répartis comme
suit sur 100 points :
·
Etude d’impact
environnementale et sanitaire : 25 points
·
Etude de dangers : 25
points
·
Etude d’impact
socio-économique : 25 points
· Etude de faisabilité sociétale : 25 points
4. Les 7 grands
principes d’une licence sociétale d’exploiter
4.1 Principe de territorialité
Privilégier le territoire physique et culturel d’un
projet, en fonction des ressources locales fondamentales disponibles :
· la
biodiversité
·
le cycle de l’eau
·
l’énergie, en privilégiant les
« boucles locales courtes »
·
le patrimoine bâti, forestier, agroécologique
·
l’histoire locale avec ses us et coutumes
·
les savoirs locaux et modes de
transmission de l’information
4.2 Principe de temporalité
Dans un contexte d’accès à l’information en temps
quasi réel, il faut veiller à réduire la procédure d’instruction des dossiers à
une durée maximale de 2,5 ans avec des jalons d’études technico-économiques, de
concertation et d’information clairement identifiés :
·
l’information publique sur un projet
d’aménagement territorial d’envergure devrait se faire dès la rédaction de
l’étude d’impact, qui deviendrait, dès lors, un outil d’analyse des meilleures
pratiques environnementales disponibles
·
cette analyse devrait être mise à
disposition du « comité collaboratif » afin d’évaluer la pertinence
d’un projet en fonction du principe de territorialité
·
une juridiction administrative devrait
être mise en place dès le démarrage du projet afin d’évaluer la pertinence des recours
potentiels pour éviter l’enlisement juridique
·
au-delà de 2,5 ans, il faudrait considérer
la procédure d’autorisation comme caduque, tant sur le contenu des études, que
sur la mémoire collective du projet
4.3 Principe de rigueur financière
Beaucoup
de projets d’infrastructure territoriaux sont gérés à coups d’avenants
systématiques qui remettent en cause les prises de décisions initiales et
prolongent d’autant les procédures d’instruction administratives. Une rigueur
financière accessible et contrôlée par le Comité Collaboratif devient une
nécessité pour éviter toute tentative de corruption et de conflits d’intérêts
tout au long du projet. Cette rigueur permettra également de veiller au respect du calendrier.
4.4 Principe de prudence scientifique
Le principe de prudence scientifique doit s’appliquer
sur l’étude d’impact environnementale et sanitaire en intégrant des éléments de
proportionnalité, de spécificité et d’évolution pour chaque projet, ce qui
implique :
·
un degré d’approfondissement de l’étude d’impact
environnementale et sanitaire en fonction des incidences prévisibles de la
pollution d’un Territoire
·
une démarche évolutive dans l’évaluation
des risques sanitaires
·
l’intégration du projet dans un observatoire
environnemental et sanitaire en mesure de suivre son évolution
4.5
Principe
d’expertise partagée
La question de l’expertise reste un enjeu central dans
le suivi de grands projets industriels. Après divers scandales environnementaux
et sanitaires, la parole des experts a tendance à être remise en cause, non pas
sur le fond, mais sur son indépendance par rapport au maître d’ouvrage. Pour
rétablir la confiance entre experts et société civile, il faudrait :
·
réconcilier le savoir académique et le
savoir d’expérience d’un Territoire en identifiant les meilleures pratiques
locales, notamment en matière d’agriculture ou de bilan énergétique par exemple
·
identifier les « sachant territoriaux
» afin de les impliquer dans les études d’impact environnementales, sanitaires
et socio-économiques
4.6 Principe de gouvernance
Aucun projet ne
devrait être lancé sans définition préalable d’un mode de gouvernance intégrant
un comité collaboratif qui veille à la conduite du projet en fonction de l’intérêt
collectif territorial.
Chaque organisation devrait veiller à rédiger des procédures
de contrôle engageant la responsabilité des différents acteurs :
·
responsabilité managériale
·
responsabilité politique territoriale
garantie par le Tribunal Administratif
·
responsabilité scientifique
·
responsabilité citoyenne
·
responsabilité d’Etat sur des grands
projets garantie par le Conseil d’Etat
4.7 Principe de mémoire et d’empathie
collective
Toute opposition à un
projet devrait pouvoir s’exprimer dans un climat de confiance, de débat d’idées
et de respect mutuel. Le Zadisme met en évidence les failles d’une « démocratie
administrative » où les oppositions s’expriment par recours juridiques plus que
par injonctions d’idées neuves. Une attitude empathique collective devrait être
le fondement d’un dialogue projet sur la durée.
Dans une société où la
mémoire collective est sélective en fonction d’intérêts individuels, le comité
collaboratif devrait être le garant de la mémoire du projet. Cette mémoire
devrait intégrer :
·
les éléments factuels liés à l’évolution du projet
·
le contexte historique
·
les contentieux juridiques
·
les éléments de polémique, y compris médiatiques
Les indicateurs
technico-économiques, les procédures de contrôle, tout comme le bilan financier
devraient être centralisés par le Comité Collaboratif et accessibles sur
demande au public.
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